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新時代檢察權的定位特征及發展趨向

時間:  2020-01-16 11:11
□ 苗生明 (最高人民檢察院第一檢察廳廳長、法學博士)
 
一、新時代檢察權的定位
 
我國檢察機關在國家權力結構中具有重要地位,檢察改革在根本上受到憲法制度的規制,這要求在國家政治體制的總體格局中把握檢察權的定位,找準檢察權新的歷史定位和時代坐標。
 
(一)以代表公共利益為職責使命。新時代,我國社會主要矛盾、社會利益格局發生了深刻調整,呈現利益主體多元化、利益關系復雜化等特點,這意味著檢察機關所面臨的形勢和任務也要發生根本性變化。黨和國家賦予檢察機關以代表和維護公共利益的職責使命,就是希望其超越個體利益、部門利益、地方利益的束縛,將公共利益作為反映、整合各種利益訴求的基礎,保持社會的長期穩定和發展。檢察機關的各項職權均與公共利益密切相關,F代檢察制度源自刑事訴訟中的“控審分離”,自誕生之日起就體現了代表公共利益的特質。檢察機關對每一起刑事案件作出決定時,都必須客觀、審慎地以公共利益作為考量標準,以實現其對法益、尤其是公益的保護作用。新時代背景下,公共利益的內涵日趨豐富,由傳統的人身、財產等物質性利益,發展到包括價值觀、安全感、社會秩序在內的非物質性利益,對檢察權的行使提出了更高要求。修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》賦予檢察機關以公益訴訟等新型職權,就是為了滿足公共利益廣泛性、多樣性的需要,可以說迫切需要保護的公共利益在哪里,檢察權也要隨之跟上。 
 
(二)以司法權與監督權的交互融合為基本屬性。在我國,國家權力結構中,法律監督權的含義就是司法權和監督權的交互融合,使人民檢察院既與人民法院共同組成司法權體系,又與監察委員會共同組成監督權體系。其中,司法權是監督權的基礎,我國之所以賦予檢察機關法律監督的憲法定位,正是由檢察機關的特殊訴訟地位決定的。監督權是司法權的保障,這種保障并不意味著法院或公安機關應當按照檢察機關的意圖行事,而是檢察監督和司法辦案均以維護司法公正為根本目標。從這個意義上看,兩者辯證統一于檢察權之中,呈現“在監督中辦案,在辦案中監督”的狀態。
 
(三)以檢察審查為核心內容。我國檢察權的最大特點在于擁有批捕、公訴、訴訟監督等諸多存在密切聯系但并非完全同質化的具體職權,這使得檢察權在實踐中呈現“碎片化”樣態。在傳統的理論研究和檢察實踐中,檢察審查往往被忽視或流于形式,沒有作為一項獨立的職權得到充分重視。2018年修訂的《人民檢察院組織法》第20條規定了人民檢察院的具體職權,實際上均包含著審查前置的要求,呈現以檢察審查為核心內容的樣態,成為所有檢察職權的“最大公約數”,即檢察機關對公安機關、法院等執法司法行為,以及涉及公共利益的行政行為、民事行為進行合法性審查并作出決定的權力?梢哉f,檢察審查是對檢察權內容的提煉、概括和新認識、新拓展,通過檢察審查的職能化、實質化可以支撐起法律監督的憲法定位。與法院審判相比,檢察審查具有審查對象較為廣泛,審查方式更為積極主動,方式更為多樣,審查結果既可以作出程序處分,也可以對案件的實體處理產生重要影響等特點。在檢察權內部,有必要確立檢察審查的統一性原則,把檢察審查作為一種統攝性的基本職權,貫通審查逮捕、審查起訴、訴訟監督等各環節、各方面,各種檢察職權都是檢察審查的實現方式和途徑,不具有與之平行或并列的地位。
 
二、新時代檢察權的特征
 
檢察權的特征是由檢察權的定位所決定的,在檢察權配置和運行過程中蘊含著內在和必然的客觀聯系,這種聯系呈現較強的穩定性,決定著檢察權的基本邏輯、運行規律和發展趨勢。我國檢察制度自誕生以來,經歷了從初創、中斷、恢復重建和發展完善的歷史演變,逐漸形成了審查逮捕、審查起訴、公益訴訟、訴訟監督、特定職務犯罪偵查等職權協調發展的權力體系及“上下一體”的制度安排,標志著中國特色社會主義檢察制度逐漸成熟定型。
 
(一)本質:在“一元分立”國家權力結構中實現權力制衡。西方國家的檢察機關或是位于審判權之下,或是隸屬于政府機構,并不具備獨立的憲法地位。我國檢察權作為位列人大之下的獨立權力,以此與其他憲法權力形成分工和制約。
 
(二)功能:在刑事訴訟中承擔主導責任。檢察機關對刑事訴訟活動的整個過程進行“雙向”審查,代表國家對犯罪行為進行追訴,監督糾正訴訟違法情形,在規制犯罪標準、引導偵查取證、訴訟程序選擇等方面承擔著主導責任。
 
(三)范圍:以訴訟活動為核心領域,向行政執法活動適度延伸。一方面,訴訟活動始終是檢察權的“主戰場”,同時檢察機關立足訴訟活動,可以從刑事、民事、行政案件中發現行政執法缺位等問題,通過訴前檢察建議、公益訴訟等手段,對行政機關的履職行為進行監督。
 
(四)立場:以“中立”地位履行客觀公正義務。2019年修訂的《檢察官法》明確規定,檢察官履行職責應當秉持客觀公正的立場,它要求檢察官無論是對事實認定還是法律適用方面,都要對偵查機關與犯罪嫌疑人兩方面的意見予以同等的考慮,作出不偏不倚的判斷,要根據犯罪的社會危害性、犯罪嫌疑人、被告人的人身危險性以及公共利益等因素,判斷有無批準逮捕、提起公訴的價值和必要。
 
(五)運行:檢察一體框架下注重司法親歷性。我國檢察制度中,憲法和法律強調的是人民檢察院依法獨立行使檢察權,并未規定檢察官獨立行使檢察權。同時,檢察長亦可以將部分職權委托檢察官行使,從而實現了集權和分權的有機融合,既能夠堅持檢察機關的上下一體,又能夠發揮檢察官的積極主動性。尤其是,檢察機關主要圍繞訴訟活動展開,而司法的核心問題是通過證據回溯性地證明已經發生的案件事實,最終結論要通過心證判斷的方式得出,這決定了司法親歷是檢察權運行的重要特征。在檢察一體框架下,無論是作出指令的上級檢察官,還是接受指令的下級檢察官,均需要遵循司法親歷性規律,即親自接觸和審查各種證據,聽取訴訟當事人及其辯護人的意見,在此基礎上對案件作出判斷。
 
三、新時代檢察權的發展趨向
 
新時代背景下,最高人民檢察院確定了刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”法律監督總體布局,這是以權力對象為標準對檢察權進行的分類,改變了以批捕、公訴、反貪等刑事職能為標準的傳統分類方式。從戰略布局和長遠發展看,檢察機關應按照檢察權的定位和特征,緊緊抓住檢察審查這一核心內容,從不同維度對檢察權進行改造,形成法律監督的整體合力。
 
(一)從“單一型”向“全面型”轉變。為了維護國家法律在各領域的統一正確實施,檢察權應當跨越公法和私法兩大法律領域,涵蓋刑法、民法、行政法等不同法律部門。然而,國家監察體制改革之前,以反貪和公訴為代表的刑事檢察權是檢察權最主要的樣態,民事、行政檢察權的行使相對薄弱,這意味著法律監督的憲法定位與檢察權的實踐運行存在一定的背離。在社會管理更加精細的背景下,各領域的法律關系呈現復雜化、交融化的發展趨勢,檢察審查的對象不能僅僅停留于傳統的刑事領域,要做到民事、行政和公益訴訟領域全覆蓋,實現“四大檢察”均衡發展,發揮法律監督的整體效能,包括從刑事領域延伸至民事、行政和公益訴訟領域,或者從民事、行政和公益訴訟領域延伸至刑事領域,以及通過專門機構如未成年人檢察機構全面履行審查權,甚至可以探索在有條件的地方成立少年檢察院。
 
(二)從“管理型”向“保障型”轉變。傳統的檢察權在運行中存在“重打擊、輕保護”的傾向,進入新時代,人民不僅對于物質文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需求日益增長,這意味著檢察權要更加注重對公民權利的保障和尊重,除了依法懲治犯罪分子之外,還要通過對偵查權、審判權的制約監督來保障人權,充分發揮人權保障專門機關的功能。在公益訴訟檢察領域,檢察機關要密切與公益組織的協作,加強與公益組織的信息共享,找準公益訴訟的方向,參與對各種國家和社會公共利益的保護,通過檢察建議、提起公益訴訟等方式提升司法供給能力,積極回應人民群眾的訴求。
 
(三)從“分散型”向“集聚型”轉變。檢察審查的分散化突出地體現在刑事檢察領域。去年以來,檢察機關推行了“捕訴合一”的辦案模式,通過對分散的刑事檢察權進行整合,既能夠與集中統一的偵查權、審判權形成制約,也可從中發現民事、行政監督和公益訴訟線索,為“四大檢察”的整體發展提供助力。“捕訴合一”模式推行后,由同一檢察官對審查逮捕后移送審查起訴前的偵查活動進行審查,重點監督糾正公安機關消極偵查、隨意變更或撤銷逮捕措施等情形,將庭審所需要的證據標準持續傳導給公安機關,實現檢察審查的刑事訴訟全覆蓋。“捕訴合一”雖然是檢察機關內部的職權整合,對于偵查活動、審判活動的質量提升也會產生重要影響。
 
(四)從“被動型”向“能動型”轉變。檢察機關的法律監督屬性決定了檢察審查比法院審判具有更強的能動性。在刑事檢察領域,審查逮捕、審查起訴等訴訟職權具有被動受理的特點,導致部分檢察人員形成了消極被動的理念,并將之帶入其他工作領域。面對法律實施特別是執法司法工作中存在的諸多問題,檢察機關應建立“主動啟動”和“被動受理”兩種審查模式,既可以審查公安機關、法院移送的案件材料,也可以依照職權主動啟動審查程序。主要包括:對民事、行政裁判進行類案審查,對巡回法庭和專門法院進行專門審查,逐步拓展公益訴訟的審查范圍,精準行使職務犯罪偵查權。
 
(五)從“審批型”向“親歷型”轉變。傳統檢察權的運行呈現出明顯的行政化色彩,突出表現為審查權與決定權的分離。然而,檢察權本身具有司法權的屬性,應當按照司法親歷規律的要求,實現案件審查權和決定權的融合,確保審查結論的準確性。修訂后的《人民檢察院組織法》支持了這一要求,體現了“誰辦案誰負責,誰決定誰負責”的責任分擔原則。
 
 
 
來源:法制日報
(責任編輯:薛皓方)
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